Les Cleantech de la mobilité : comment évaluer pour choisir ?
Synthèse critique de la sixième séance d’audition du 23 mars 2010
Par Taoufik Souami, coordinateur scientifique du projet
Dès les premières séances du programme, les différents intervenants, participants et observateurs consultés ont évoqué à plusieurs reprises la question des effets, voire de l’efficacité, des Cleantech ou des politiques locales. On a pu ainsi s’interroger sur les solutions initiées par les États ou les villes américaines pour réduire leurs émissions de CO2, ou sur les effets réels des annonces fédérales récentes : que représente un million de véhicules hybrides parmi les centaines de millions de voitures qui circulent aux États-Unis ? Quel est l’effet réel des règlementations californiennes en matière de rejets de CO2 ? Sont-elles capables de créer ou de favoriser l’émergence d’un marché ? Quelles sont la rentabilité et la viabilité financière de ces entreprises des Cleantech portées par quelques fonds d’investissement ? Ne cachent-ils pas une vague similaire à celle de la nouvelle économie et de ses nombreuses coquilles vides ? Comment mesurer leur apport réel à une économie verte annoncée ?
Ces différentes réflexions nous ont conduits à consacrer une séance aux questions d’évaluation. Sans vouloir donner une définition trop restreinte, académique ou précise au terme, nous souhaitions explorer la manière dont on aborde l’analyse des effets et les preuves d’efficacité en matière de changement climatique aux Etats-Unis, en particulier de l’impact réel des solutions mises en œuvre ou prônées en matière de mobilité.
Mark Wilson est juriste pour l’International Emissions Trading Association (IETA), association regroupant plusieurs dizaines d’entreprises américaines concernées par les rejets de CO2. Précédemment, il a été conseiller auprès de deux sénateurs dans le cadre de la discussion des propositions de lois les plus récentes sur le changement climatique et l’énergie. Ses deux expériences ou postures, les unes situées dans l’action publique et les autres partant des intérêts d’entreprises privées, fondent la pertinence de son discours sur l’évaluation.
Le deuxième intervenant est analyste et observateur des liens entre changement climatique et transport aux États-Unis : chercheur à l’IDDRI (Sciences Po), Benoît Lefèvre a réalisé plusieurs travaux de recherche sur le sujet, notamment au sein des universités Columbia et Berkeley. Son analyse de la succession des lois, des débats et des décisions prises, en particulier en Californie, permet de cerner d’une manière plus précise la place de l’évaluation dans ces processus… ou de révéler son absence.
La rencontre s’est structurée autour de quatre ensembles de questions :
▪ Qu’est-ce qu’on évalue ?
▪ Qui évalue ?
▪ Comment évalue-t-on les choix pour la mobilité face au changement climatique ?
▪ Pourquoi évaluer et comment sont utilisées les évaluations ?
Nous souhaitions entrer d’une manière plus approfondie dans le débat de ces évaluations, en partant du constat que la conception évaluative est ancrée dans la société américaine, voire qu’elle y semble évidente.
Deux éléments de contexte peuvent illustrer ce paysage de façon significative sur la place de l’évaluation aux États-Unis.
Depuis les années 1980 (et l’administration Reagan), les obligations d’évaluation des politiques publiques, des administrations et des programmes publics sont devenues contraignantes. Le National Performance Review ou encore le Government Performance and results Act ont accentué la formalisation des évaluations. Par exemple, toute agence fédérale est obligée de produire un plan stratégique et, surtout, des évaluations de ses actions, notamment pour démontrer que les objectifs visés ont bien été atteints. Précisons qu’il s’agit là essentiellement de vérifier l’utilisation « non frauduleuse » des deniers publics. La finalité est de montrer l’efficacité du travail de ces agences vis-à-vis des responsables politiques et surtout aux yeux du grand public.
Deuxième élément de contexte : le renforcement des revendications sur l’« accountability » des entreprises. Cette notion recouvre à la fois la responsabilité et la transparence dans la conduite des affaires des sociétés privées. Ces dernières sont dans l’obligation légale, et parfois politique et morale, de démontrer que leur fonctionnement correspond à ces critères par la production « d’évaluations neutres et objectives ». L’actualité récente, la crise financière et les erreurs des banques ont transformé ces revendications partiellement suivies en exigences incontournables, du moins politiquement. La question a été maintes fois posée dans les commissions d’enquête du Sénat, par les médias et par les particuliers : qui contrôle les décisions des banques et plus largement celles des grandes entreprises privées ? La crispation autour de cette question de l’évaluation « objective et transparente » est symbolisée par la mise en cause, cette fois profonde, des agences de notation financières. Ces dernières sont supposées produire une partie de cette évaluation fiable permettant aux différents acteurs de connaître la réalité des activités des entreprises, d’en mesurer l’efficacité et, partant de là, de prendre des décisions en conséquence (d’achat, d’investissement…). Les agences de notation paraissent avoir failli dans ce rôle. Peut-on dès lors leur faire confiance pour évaluer la viabilité des entreprises Cleantech ? Sont-elles capables d’offrir aux marchés et aux clients potentiels des preuves d’efficacité technique, par exemple sur les quantités de CO2 économisées ?
Cherche évaluation désespérément
Premier constat à la fin de cette séance : selon les intervenants, l’évaluation est loin de constituer un sujet de préoccupation, de discussion ou de développement aux États-Unis. Mark Wilson explique qu’il est difficile d’envisager l’évaluation de processus qui ne sont pas encore en place : ni politique claire sur le changement climatique, ni stratégie d’entreprise sur un développement d’activité liée au CO2. L’évaluation est pour lui une question prématurée dans un pays qui peine, semble-t-il, à se dessiner des choix identifiés. De plus, le changement climatique n’est que la troisième priorité dans l’agenda politique états-unien après l’assurance maladie et le redressement du secteur financier.
Pour Mark Wilson, l’urgence en matière climatique est davantage dans l’inscription des États-Unis, de leurs institutions et de leurs entreprises dans une démarche de réduction des gaz à effet de serre. La priorité serait ainsi de définir des objectifs relativement contraignants et surtout partagés.
Le déroulement du débat pendant la séance montre toutefois que la définition des objectifs est liée à l’évaluation. Le processus américain détermine les objectifs sur la base d’une évaluation en amont des capacités à réduire les rejets en CO2. L’évaluation n’est pas formalisée comme telle mais elle est donc bien présente dans la démarche.
Or cette démarche produit un effet pervers : les entreprises concernées tendent pour l’instant à maintenir leurs rejets à des niveaux relativement importants pour obtenir un quota de CO2 « confortable », puisque l’évaluation ex ante de leur activité sert à calibrer cette répartition des droits à rejeter.
Qu’est-ce qu’on évalue ?
Les réponses à cette question ont été rares.
D’un point de vue technique, il semble que l’évaluation demeure centrée sur un domaine précis et classique. Dans le secteur du transport aux États-Unis, les rejets dans l’air sont quasi-totalement analysés à partir de « ce qui sort du pot d’échappement ». La traduction des règlementations et des contrôles liés à la qualité de l’air devrait donc encore fortement orienter l’objet de l’évaluation. Au-delà des rejets des véhicules, il ne semble pas prévu d’évaluer d’autres aspects techniques liés à la mobilité.
Qui évalue ?
Cette question semble également trouver assez peu de réponses. Quelques éléments donnent tout de même des indications. En regardant ceux qui gravitent autour des éventuelles évaluations et leurs intérêts, on découvre d’abord l’ensemble des entreprises les plus émettrices de CO2. Par exemple, la taxe carbone, qui supposait la mise en place d’un dispositif d’évaluation neutre, a été écartée du système envisagé par l’administration Obama suite à la résistance du secteur pétrolier. La loi impose aussi peu de contraintes. Autrement dit, certaines entreprises tentent de neutraliser tout dispositif nouveau d’évaluation qui introduirait de fait de nouveaux évaluateurs dans le jeu.
De la même manière, il semble que l’évaluation financière des coûts ou des financements liés aux règles en matière de CO2 ne soit pas évoquée. De leur côté, les politiques esquivent également la question pour éviter l’obligation de justifier de l’efficacité économique de leur décision, ou du moins de répondre à la question de leur coût. Par conséquent, ils ne désignent pas d’évaluateurs pour les dispositions qu’ils rendent obligatoires, notamment auprès des constructeurs de véhicules.
Il reste alors deux évaluateurs classiques et implicites selon la tradition états-unienne : les particuliers qui saisissent les tribunaux pour mettre en discussion des évaluations à travers des expertises et, potentiellement, quelques agences fédérales si elles parviennent à faire reconnaître leur autorité sur la question du changement climatique dans tous les États.
Comment évalue-t-on les choix pour la mobilité face au changement climatique ?
Ces deux évaluateurs « classiques » aux États-Unis ou, plus précisément, ces deux initiateurs d’évaluation incarnent deux processus qui pourraient se confirmer à l’avenir :
▪ Pour Benoît Lefèvre, les citoyens américains sont supposés être vigilants dans l’application des règles, y compris en matière de droit privé ou commercial. Leurs recours auprès des tribunaux devraient initier des évaluations de toutes sortes. Autrement dit, les méthodes et les processus d’évaluation même seront l’objet d’une discussion juridique, dans les tribunaux, pour en confirmer la validité. Le risque réside dans les variations des modes d’évaluation d’un tribunal à un autre, d’un État à un autre.
▪ Pour Mark Wilson, l’Environment Protection Agency (EPA) devrait être le principal acteur de l’évaluation en matière de CO2 et de changement climatique. Cela dessinerait théoriquement une évaluation qui s’organiserait sur la base des méthodes validées par l’EPA et mises en œuvre par ses agents. C’est en tous cas le processus souhaité par l’Agence qui ne veut pas se défaire d’une partie de ses prérogatives en matière de contrôle. Mais ce processus est loin d’être confirmé dans la mesure où l’agence n’a pas les moyens de déployer à une telle envergure des méthodes pour évaluer les villes et leurs politiques, les États et leurs stratégies, les entreprises et leurs produits…
Pourquoi évaluer et comment sont utilisées les évaluations ?
Une des premières hypothèses est que l’évaluation sert, dans un pays préoccupé par l’efficacité, à démontrer cette efficacité. Nous soupçonnions que cette exigence concernerait en particulier les technologies avancées comme solutions pour parer au changement climatique. Nous pensions trouver, au moins, des évaluations concernant de nouvelles générations de véhicules, l’utilisation de fuels innovants ou encore de technologies de communication. La séance a montré le contraire.
Plusieurs raisons l’expliquent. L’« US policy » est actuellement centrée sur des problèmes politiques, économiques et stratégiques accordant peu d’importance aux technologies. Certes, aux cours des années 70 et 90, les lois et les agences fédérales ont poussé au développement de nouvelles technologies avec une pression sur leur efficacité et leur résultat technique et économique. Désormais, les financements publics ne sont pas aussi importants en la matière, la question de l’évaluation de leur utilisation n’est pas pressante.
Au-delà des nouvelles technologies, les financements en matière de changement climatique sont incitatifs et concernent surtout des niches de marché ou d’activité (par exemple l’hydrogène…). Ainsi les financements publics sont-ils relativement modestes et surtout disparates. L’évaluation de l’utilisation d’une telle aide publique aurait donc été une finalité de l’évaluation. Elle ne l’est pas notamment pour des raisons de rentabilité même des aides. Comme le fait remarquer Edwin Zaccai, ces aides sont données comme un investissement à perte, pari sur le résultat possible de telle ou telle autre innovation.
Enfin, il faut rappeler que dans le champ des transports, l’évaluation a été accaparée par les objectifs d’efficacité définis à partir du modèle américain classique : offrir des infrastructures pour faciliter la circulation, réduire les congestions et les coûts de déplacements pour les individus, etc. Aussi, dans le domaine des transports, plus de 90 % des financements fédéraux sont destinés aux autoroutes. Les évaluations propres au monde classique des transports visent à vérifier l’efficacité des investissements consacrés à cet outil. Dans ce contexte peu modifié encore, une évaluation des choix politiques ou des innovations en matière de changement climatique et de mobilité trouve difficilement sens.
